作為文化體制改革的重要組成部分，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革歷時(shí)7年，并于2011年底基本完成。文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍是宣傳文化戰(zhàn)線唯一一支執(zhí)法力量，承擔(dān)著文化（文物）、廣播影視和新聞出版（版權(quán)）等部門共同的執(zhí)法任務(wù)。文化部認(rèn)真履行國務(wù)院賦予的“指導(dǎo)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法”職責(zé)，制定了《文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》是我國首部專門針對(duì)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行管理和規(guī)范的部門規(guī)章，對(duì)貫徹黨的十七屆六中全會(huì)精神，深化文化體制改革和落實(shí)依法行政，加強(qiáng)文化市場(chǎng)管理和維護(hù)文化市場(chǎng)有序發(fā)展，具有重大意義。<辦法>于2012年2月起實(shí)施。
一、《辦法》制定的背景
隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，文化市場(chǎng)規(guī)模不斷壯大，截至2011年11月，全國共有文化市場(chǎng)經(jīng)營單位78.6萬余個(gè)，其中文化（文物）經(jīng)營單位約40.3萬個(gè)，廣播影視經(jīng)營單位約3.3萬個(gè)，新聞出版（版權(quán)）經(jīng)營單位約35.1萬個(gè)。目前，全國共有文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu) 2，957個(gè)，執(zhí)法人員30，175人，承擔(dān)著文化（文物）、廣播影視和新聞出版（版權(quán)）等領(lǐng)域的執(zhí)法任務(wù)，肩負(fù)著創(chuàng)新黨對(duì)意識(shí)形態(tài)管理的方式方法，用依法行政的方式實(shí)現(xiàn)黨的意志，落實(shí)意識(shí)形態(tài)管理與法治政府建設(shè)相結(jié)合的重任。但是在管理實(shí)踐中，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位、執(zhí)法程序規(guī)范、隊(duì)伍建設(shè)和人員管理等方面仍存在較大缺失。
自2008年以來，文化部依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕79號(hào)）和中央關(guān)于加快推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革工作的意見等，認(rèn)真履行中央賦予的“指導(dǎo)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法”職責(zé)，從制度建設(shè)、文書制作、隊(duì)伍培訓(xùn)、裝備配備等方面對(duì)執(zhí)法工作和隊(duì)伍建設(shè)提出明確要求，為文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法法制化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但受立法層級(jí)所限，無法系統(tǒng)有效地對(duì)執(zhí)法工作進(jìn)行規(guī)范。
為有效地解決文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法中的突出問題，切實(shí)履行國務(wù)院賦予的職責(zé)，文化部于2011年啟動(dòng)了《辦法》的制訂工作。在起草過程中，文化部進(jìn)行了深入的立法調(diào)研論證，并廣泛征求了相關(guān)政府部門、各級(jí)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、法律界人士等各方面的意見及建議，最終形成了《辦法》。
《辦法》全面闡述了文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法的定義，規(guī)定了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)和執(zhí)法人員的條件、執(zhí)法工作應(yīng)遵守的程序、執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容和方式、應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形及責(zé)任追究形式，共計(jì)五章四十四條?！掇k法》既是對(duì)近年來行政執(zhí)法工作相關(guān)制度的總結(jié)和歸納，也是以部門規(guī)章的形式對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行的鞏固和提升，并針對(duì)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問題細(xì)化了執(zhí)法程序，強(qiáng)調(diào)了程序的合法性和操作性。
二、奠定綜合執(zhí)法的法律基礎(chǔ)
文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法是指文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，依照國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織的文化經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)違法行為進(jìn)行處理的具體行政行為。文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法的執(zhí)法主體，《辦法》第三條特別明確了其執(zhí)法權(quán)來源的兩種類別：一是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)實(shí)施文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法，對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)；二是接受有關(guān)行政部門委托實(shí)施文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法，接受委托機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這是首次以部門規(guī)章形式對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的委托執(zhí)法模式予以確認(rèn)，解決了委托執(zhí)法模式的合法性問題。
三、理順各相關(guān)行政部門的職責(zé)分工
為依法行政，厘清各有關(guān)行政部門對(duì)綜合執(zhí)法工作的職責(zé)，《辦法》嚴(yán)格按照國辦發(fā)〔2008〕79號(hào)和中宣發(fā)〔2009〕25號(hào)文件精神，明確了文化部與有關(guān)部門在指導(dǎo)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法上各自的職責(zé)，區(qū)分了指導(dǎo)綜合執(zhí)法工作與指導(dǎo)具體執(zhí)法業(yè)務(wù)的差別。《辦法》規(guī)定，文化部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法，建立統(tǒng)一完善的文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法工作制度，建設(shè)全國文化市場(chǎng)技術(shù)監(jiān)管體系，加強(qiáng)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化、規(guī)范化、信息化建設(shè)，完善對(duì)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法工作的績效考核。其他各有關(guān)行政部門在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，指導(dǎo)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法開展執(zhí)法業(yè)務(wù)。而各級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法工作。
四、進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序及執(zhí)法制度
行政執(zhí)法程序是指行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。執(zhí)法程序規(guī)范是執(zhí)法隊(duì)伍依法行政，實(shí)現(xiàn)公平、公開、公正執(zhí)法的關(guān)鍵要素?！掇k法》在《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的框架下，對(duì)法律規(guī)定的行政處罰的適用、程序和執(zhí)行等法條進(jìn)行了梳理。一是結(jié)合文化市場(chǎng)執(zhí)法特點(diǎn)，完善了《行政處罰法》中未明確規(guī)定的重要執(zhí)法制度，如舉報(bào)受理制度（第十三條）、重大案件管理制度（第十四條）、處罰決定抄告?zhèn)浒钢贫龋ǖ谌粭l）等。二是對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了深化和細(xì)化，如緊急措施（第二十三條）、重大案件集體討論（第二十六條）、聽證會(huì)召開的程序及聽證報(bào)告的內(nèi)容（第二十八、二十九條）等。同時(shí)，《辦法》與其他行政部門制定的行政處罰程序規(guī)定相銜接，指出已出臺(tái)的法律法規(guī)如有具體規(guī)定的從其規(guī)定。
五、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)
執(zhí)法人員素質(zhì)直接決定著行政執(zhí)法效能，因此加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)、制度建設(shè)、裝備建設(shè)、形象建設(shè)和廉政建設(shè)，打造一支專業(yè)化、規(guī)范化、信息化的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的重要目標(biāo)。2010年，為加強(qiáng)和細(xì)化綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，文化部印發(fā)了《文化部關(guān)于加強(qiáng)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法裝備配備工作的指導(dǎo)意見》和《全國文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)規(guī)劃（2011—2015年）》。為固化已有制度，《辦法》規(guī)定“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備調(diào)查詢問、證據(jù)保存等專用房間及交通、通訊、取證、檢測(cè)等行政執(zhí)法所必需的設(shè)施設(shè)備”（第十條），“應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，鼓勵(lì)和支持執(zhí)法人員參加在職繼續(xù)教育”（第九條）。另外，《辦法》還制定了崗位輪換制度、執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究等其他綜合執(zhí)法人員管理制度、激勵(lì)約束制度等。
六、明確執(zhí)法的合法證件
綜合執(zhí)法改革以前，相關(guān)行政部門發(fā)放各自的執(zhí)法證件，如文化市場(chǎng)行政執(zhí)法證、廣播電影電視行政執(zhí)法證、新聞出版行政執(zhí)法證等。為統(tǒng)一證件管理，嚴(yán)格執(zhí)法人員條件，明確證件發(fā)放和管理部門，《辦法》規(guī)定執(zhí)法人員經(jīng)崗位培訓(xùn)和考試合格后，取得《中華人民共和國文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法證》。文化部作為綜合執(zhí)法指導(dǎo)部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)一綜合執(zhí)法證件的樣式和編號(hào)；省級(jí)文化行政部門或綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制作、核發(fā)并管理。另外，針對(duì)目前部分地區(qū)省、市級(jí)人民政府法制部門發(fā)放行政執(zhí)法證的現(xiàn)狀，《辦法》也明確各級(jí)人民政府核發(fā)的行政執(zhí)法證，是執(zhí)法人員履行職責(zé)時(shí)的合法證件。
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