國家質檢總局在全國范圍內對一次性餐具實施調查后，發(fā)現近一半的產品不合格。其中包裝速食食品的一次性塑料餐盒、餐碗和托盤等的問題尤為嚴重，它們在生產時使用廢塑料、添加化學品，遇熱或油脂會釋放出致病物質，嚴重危害人體健康。對食品用包裝、容器、工具等制品實施市場準入制度已迫在眉睫。
推進措施 分期分批 穩(wěn)步推進
市場準入制度的作用是多個方面的，如提高產品質量水平、落實國家產業(yè)政策、促進產業(yè)健康發(fā)展等等，但食品用包裝、容器、工具等產品市場準入的最主要目的是為了保證食品安全。在一定的介質、環(huán)境和溫度條件下，塑料中的聚合物單體和一些添加劑會溶出，并且轉移到食品中，從而引發(fā)急性或慢性中毒，嚴重的甚至會致畸致癌。這是食品用塑料包裝、容器、工具等產品質量方面最重要的問題，也是市場準入中首先要考慮的因素。
目前，我國食品用包裝、容器等產品質量方面最重要的問題，也是市場準入中首先要考慮的因素。目前，我國食品用包裝、容器、工具等制品生產企業(yè)總體質量水平不高，不少企業(yè)技術裝備陳舊，生產工藝落后，原材料進廠把關和產品出廠檢驗不嚴，產品質量不穩(wěn)定。這種情況下，如果在市場準入中對企業(yè)提出面面俱到的要求，在監(jiān)管中對重要程度不同的各種事項平均用力，則不僅難以監(jiān)管到位，也難以實現食品安全的基本目標。因此，必須把食品安全的需要放在重要的位置，考慮到準入條件的設置、實地核查和產品檢驗的指標、后續(xù)監(jiān)管的要求等各個方面。
一方面，在準入產品范圍的確定上（第一批實施準入的食品用塑料包裝、容器、工具等制品共有39種，多數是有國家標準或行業(yè)標準的產品），對沒有國家標準和行業(yè)標準的產品實施市場準入，需要分門別類地研究其涉及食品安全的質量指標、保證質量所需的生產條件、出廠檢驗條件、原材料進廠把關和企業(yè)管理要求等事項，需要一定時間。如果將這些問題全部解決了再對食品包裝等產品同步啟動市場準入制度，則不利于加強對此類產品的監(jiān)管，不利于保證食品安全。因此，質檢部門決定先就有國家標準和行業(yè)標準的產品以及某些特別重要且準入條件相對成熟的產品實施準入。
另一方面，在準入條件的設置上，考慮到現實情況，不能一下子把準入條件定得太高，而應該根據生產和使用企業(yè)的實際條件，確定出既能保證食品安全，又能被各方面普遍接受的準入產品質量水平。所以，采取分批實施準入制度，逐步提高準入門檻的做法。
監(jiān)管內容 塑料包裝 首當其沖
首批被列入安全監(jiān)管的食品包裝產品是塑料包裝容器和工具，包括飲用水桶、零售商品包裝袋、方便面袋、膨化食品袋等老百姓關注度高的產品。
之所以選擇塑料包裝容器和工具，首先是因為塑料包裝數量巨大。從對全國食品用包裝、容器、工具制品的普查情況來看，在整個食品包裝中，塑料包裝占54%。其次，塑料包裝面廣。在各類食品包裝中，塑料包裝幾乎無處不在，從鮮奶、豆?jié){使用的包裝袋，到各種食用油、碳酸飲料使用的桶或瓶，從袋裝米面所用的編織袋，到各種方便面、小食品外包裝，幾乎所有的食品包裝都離不開塑料的身影。此外，塑料包裝安全性能最不穩(wěn)定。塑料制品的高危害性和頻發(fā)的安全事故，使得對其監(jiān)管的重要性顯得尤為突出，因此選擇塑料食品包裝容器工具作為第一批實施市場準入的食品相關產品。
對塑料包裝產品實施市場準入是一個極富難度的開始，由于食品在生產、加工、儲存、運輸、銷售過程中，可能接觸各種包裝、容器、工具等制品，其所用的原料有塑料以及其他多種復合材料等。在與食品接觸過程中，某些材料的成分有可能遷移到食品中，造成對食品的化學性污染。同時，如果食品包裝用塑料選用不當，不能保證保質期內食品的安全，都將給人體帶來危害。據質檢部門今年年初對食品用塑料包裝等制品生產企業(yè)普查結果顯示，我國現有該類制品生產企業(yè)3700多家，其中10人以下的小企業(yè)就有1100多家，占企業(yè)總數的近1/3。很多小企業(yè)設備簡陋，生產過程中缺乏質量控制手段；原材料進廠不驗收，產品出廠不檢驗；無標生產現象比較普遍。更有一些企業(yè)為獲取非法利潤，違規(guī)使用回收料生產食品用包裝制品。今年5月，國家對奶瓶、奶嘴產品進行專項抽查發(fā)現，有毒有害物質超標，異味、雜質明顯，開水浸泡后嚴重變形等質量問題十分嚴重，不合格產品占到抽樣總數的36%。
第一批實施市場準入制度的食品用塑料包裝、容器、工具等制品產品覆蓋面極廣，包括有國家標準和行業(yè)標準的3類39個產品。根據生產工藝相同或相近的產品劃分成一個產品單元的原則，食品用塑料包裝、容器、工具等制品共分為6個產品單元：其中包裝類包括4個產品單元：非復合膜袋、復合膜袋、片材、編織袋；容器類包括1個產品單元：容器；工具類包括1個產品單元：食品用工具。
監(jiān)管范圍 明確目錄 量大面廣
食品用包裝、容器、工具等制品市場準入制度的監(jiān)管范圍量大面廣，根據《工業(yè)產品生產許可證管理條例》、《工業(yè)產品生產許可證管理條例實施辦法》、《食品用包裝、容器、工具等制品生產許可通則》的規(guī)定，食品用包裝、容器、工具等制品的發(fā)證范圍包括：
一是產品范圍。食品用包裝、容器、工具等制品是指用于包裝、盛放食品或者食品添加劑的塑料、紙、金屬、竹木、陶瓷、橡膠、天然纖維、化學纖維、玻璃等制品以及食品或者食品添加劑生產、流通、使用過程中直接接觸食品或者食品添加劑的容器、用具、餐具等制品。第一批實施市場準入的食品用塑料包裝容器工具等制品發(fā)證范圍僅包括了有國家標準或行業(yè)標準的產品，隨著準入監(jiān)管的深入，所有食品用包裝、容器、工具等制品，無論是否有國家標準或行業(yè)標準，都要納入市場準入監(jiān)管的范圍。 二是地域范圍。凡是在中華人民共和國領土、領空和領海范圍內生產、銷售和在經營活動中使用列入目錄產品的公民、法人和社會組織，都要接受生產許可證制度的管理。但是按照我國憲法的規(guī)定，香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣除外。
三是主體范圍。凡生產、銷售或者在經營活動中使用列入目錄產品的主體，包括公民、法人和其他社會組織，都屬于這項制度的管理范圍?！ ∷氖切袨榉秶??？偟膩碚f，凡生產、銷售或者在經營活動中使用列入目錄產品的行為，都屬于食品用包裝、容器、工具等制品市場準入監(jiān)管范圍。所謂“經營活動中使用”是指企業(yè)在從事生產、為社會提供服務等經營活動時，要消耗和使用列入目錄的產品。此種行為屬于市場準入監(jiān)管范圍。銷售企業(yè)雖然不需要取得生產許可，但在銷售列入目錄的產品時應當遵守《工業(yè)產品生產許可證管理條例》的規(guī)定。
企業(yè)從境外進口半成品或零部件，在境內加工或組裝成列入目錄的產品并銷售的，也屬于這項制度管理。企業(yè)在境外生產列入目錄的產品，在境內銷售，不屬于該制度管理，但應遵守國家法律、行政法規(guī)和其他有關規(guī)定。
對列入目錄產品的進出口管理應依照國家法律、行政法規(guī)和有關規(guī)定執(zhí)行。包括兩個方面：一是生產列入目錄產品、全部用于出口的，不需要取得生產許可，如有出口轉內銷的產品，則應當遵守有關這類產品的國家法律、行政法規(guī)和有關規(guī)定，并具有完善的相關手續(xù)；二是既在國內生產，又在國內銷售列入目錄產品的，必須取得生產許可。
制度地位 依據法律 不容置疑
對食品相關產品實施市場準入的法律依據有：
一是《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，根據國務院的決定可以設定行政許可。今年4月，《國務院辦公廳關于印發(fā)2006年全國食品安全專項整治行動方案的通知》（國辦發(fā)[2006]24號）明確提出：《2006年全國食品安全專項整治行動方案》已經國務院同意，要加快實施食品包裝材料、食品添加劑等食品相關產品的生產許可、強制檢驗等市場準入制度。
二是食品添加劑、餐具洗滌劑等一些種類的食品相關產品早已列入《工業(yè)產品生產許可證產品目錄》，實施生產許可管理。
三是衛(wèi)生部門長期以來根據《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》規(guī)定，對食品相關產品的生產實行衛(wèi)生許可制度。2005年食品相關產品生產環(huán)節(jié)衛(wèi)生監(jiān)管劃歸質檢部門負責后，質檢部門成為《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體?！吨腥A人民共和國食品衛(wèi)生法》也是食品相關產品實施市場準入制度的主要法律依據之一。
北京德寶商三包裝印刷有限公司總經理李建軍表示
準入制就像“及時雨”
由于過去食品包裝材料的安全性生產沒有市場公認的準則和具有社會權威的統(tǒng)一性制度，所以事實上食品包裝生產企業(yè)的市場準入處于失控狀態(tài)，魚目混珠。一些不具備起碼生產環(huán)境、生產設備和產品質量檢測能力的企業(yè)，進入了食品包裝材料生產領域，久而久之使得“陽春白雪”變成了“下里巴人”。一些食品生產企業(yè)在激烈競爭的壓力下，為降低包裝成本而大量使用不規(guī)范企業(yè)生產的低價包裝材料。在缺乏誠信和規(guī)范的市場環(huán)境下，可以想象正規(guī)的食品包裝生產企業(yè)步履是何等艱難。現在國家下決心規(guī)范食品包裝生產的市場秩序，實行市場準入制度，是完全必要的，也是非常及時的。
作為食品包裝材料生產企業(yè)，我們非常贊同國家質檢總局全面實施食品包裝市場準入制度，這一舉措對于提升整個食品包裝行業(yè)的質量、安全門檻，切實保證消費者食用食品的質量和安全達到規(guī)定的標準，保證人民身體健康不受到侵害將會起到至關重要的作用。有利于建立和維護食品包裝行業(yè)正常良好的市場秩序，有利于規(guī)范食品包裝材料生產企業(yè)的行為，有利于提高食品生產企業(yè)控制食品包裝材料安全性的能力，從源頭上控制劣質食品包裝材料對食品本身質量和安全的影響。
隨著人民生活水平的提高，消費觀念也隨之變化，品牌效應影響也是很大的，食品安全越來越成為消費者最為關注的重點，這就要求強化企業(yè)食品包裝安全的意識和責任，從過去生產包裝產品的質量責任轉變成對終端消費者食品安全的質量責任，這是一個思想觀念“質”的轉變，這將對食品包裝生產企業(yè)未來的發(fā)展走向起到重要的推動作用。實現“質”的轉變，提升社會安全責任意識是根本，提升企業(yè)內部基礎管理是關鍵。首先要加強現場清潔生產管理，按工藝流程進行物理、化學、生物三方面危害分析，找出關鍵控制點，進行有效性控制。同時對全體員工進行食品包裝清潔衛(wèi)生生產知識的宣傳、培訓，強化員工清潔衛(wèi)生意識和保持清潔生產現場的意識。從技術角度講，要采用低污染環(huán)保原材料，優(yōu)化工藝，控制溶劑殘留量，保證產品的安全性。管理體系上，在運行GMP和ISO9001體系基礎上，引入HACCP體系，使關注點更加集中和簡捷，這將在實際生產中發(fā)揮更大作用。
宣傳工作嗓門要大
全國食品用塑料包裝容器工具市場準入專業(yè)委員會主任、國家食品質量安全監(jiān)督檢驗中心主任曹寶森
培養(yǎng)一批優(yōu)秀的師資對企業(yè)和社會進行廣泛宣傳是保障本項制度順利實施的前提條件。我們已成功舉辦了兩期師資培訓班，特聘請相關法律專家、法學研究人員及細則起草專家授課，并進行了嚴格考核。審查組對生產企業(yè)實地核查是企業(yè)獲得生產許可證的重要環(huán)節(jié)，審查員的素質和水平直接影響審查的質量及政府的形象，也將關系到該項準入制度推進的速度。所以，培養(yǎng)和鍛煉一支素質好、水平高、能力強的師資和審查員隊伍是該項工作的重要組成部分，目前已基本完成。
宣傳的目的是使全社會和生產企業(yè)了解對此類產品實施市場準入的重要性和必要性，指導相關企業(yè)按照通則和細則的要求合法取得生產許可證，強化企業(yè)對我國行政許可的法律意識，使之早理解、早申請、早獲證、早受益。力爭使大多數企業(yè)在查處期限之內獲證，全面提高我國食品用塑料包裝容器工具等制品的整體水平。
對企業(yè)的實地核查是該項工作最重要的環(huán)節(jié)之一，也是保證準入工作質量的關鍵。專業(yè)委員會應與各地質量技術監(jiān)督局、審查機構及發(fā)證檢驗機構加強聯(lián)系，密切配合，選派優(yōu)秀的審查人員到企業(yè)實地核查，通過觀察員的有效監(jiān)督，確保審查質量。同時，我們將采取有效措施，強化審查紀律，保障審查過程科學、公正、廉潔、高效。
發(fā)證檢驗是市場準入工作的技術支撐，對于政府監(jiān)管和生產企業(yè)都起到至關重要的作用。專業(yè)委員會將在國家質檢總局食品監(jiān)管司的統(tǒng)一指導下，制定相應的規(guī)章制度和比對管理辦法，對發(fā)證檢驗機構進行統(tǒng)一有效的管理。使發(fā)證檢驗機構切實做到行為公正、方法科學、數據準確。
在推進工作初期，要大力宣傳該項準入制度的深遠意義，盡早讓企業(yè)了解實施許可證制度的必要性和迫切性。在食品生產監(jiān)管司的部署下，專業(yè)委員會已經組織力量對國內部分優(yōu)秀的大中型企業(yè)開展了審查，將盡快對首批獲證的企業(yè)進行統(tǒng)一公布，并面向全社會廣泛宣傳，以激勵其他企業(yè)早日申請獲證。
實施細則以人為本
為保證市場準入制度的科學、規(guī)范，便于對食品包裝企業(yè)進行有效監(jiān)管，制定實施細則時應遵循以下原則：
一是全面控制，突出重點。審查細則中要求對企業(yè)進行全面的實地核查和產品質量檢驗，兩項全部合格后才能發(fā)放生產許可證。在全面控制的同時，著重對企業(yè)的原輔材料進場驗收、生產和設備檢驗、出廠檢驗、包裝標識等方面重點進行控制。
二是循序漸進，具體體現在對企業(yè)自檢能力的要求上。鑒于目前整個行業(yè)的實際水平，我們對企業(yè)自檢能力本著循序漸進的原則，只要求企業(yè)必備最基本的出廠檢驗能力，要求企業(yè)根據產品標準的規(guī)定能夠自行檢驗諸如外觀、尺寸等方面的指標。而對檢驗設備和檢驗能力要求高的蒸發(fā)殘渣、重金屬、高錳酸鉀消耗量、溶劑殘留量等關鍵控制檢驗項目的檢驗，讓企業(yè)有選擇的余地，企業(yè)可以自行具備檢驗能力，也可以委托有合法資質的檢驗機構進行檢驗。這樣逐步對整個行業(yè)進行規(guī)范后，在將來再作進一步的要求，使企業(yè)逐步提高技術水平和能力。
三是以人為本，減輕生產企業(yè)負擔的原則。體現在確定抽樣數量時，在滿足發(fā)證檢驗要求的前提下，盡可能地減少抽樣數量，降低企業(yè)取證成本；發(fā)證檢驗項目只選擇保證產品基本使用功能、保質期內保證食品的安全和保險的前提下的品質指標和衛(wèi)生指標；盡可能將生產工藝基本一致的列為一個產品單元，減少實地核查次數。這樣既滿足生產許可審查的客觀需要，又大大減輕了企業(yè)負擔，以達到提升行業(yè)水平、發(fā)展經濟的目的。
四是合法性和程序性原則。合法性和程序性原則將《管理條例》（《工業(yè)產品生產許可證管理條例》）和《實施辦法》（《工業(yè)產品生產許可證管理條例實施辦法》）具體化，實施細則的內容必須符合《管理條例》和《實施辦法》的要求；并根據《管理條例》、《實施辦法》以及相關配套文件，闡明生產企業(yè)辦理生產許可證的具體程序。
五是科學性原則和公正性原則。通過科學劃分產品單元、合理確定取證條件等，既達到監(jiān)管目的，有效保證產品質量安全，又與行業(yè)發(fā)展總體狀況相適應，促進產業(yè)經濟結構調整。按照國家對產品監(jiān)管的要求，構筑一個平臺，為符合條件的生產企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，同時也保障生產企業(yè)、消費者的正當權益。
六是可操作性原則和便民原則。生產許可證工作機構及其工作人員、生產企業(yè)都能按照產品實施細則的要求來運作。實施細則中產品單元劃分、產品檢驗規(guī)則、取證程序等的細化，在科學合理的基礎上應兼顧減輕生產企業(yè)負擔、節(jié)約社會總資源。
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